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袁振国:教育公平的中国模式
2019-10-04
中国教育学刊
作者:

  教育公平是人类社会的共同追求,是社会公平的基础,也是衡量一个国家文明水平的重要标志。中国社会一直有着“有教无类”的朴素理想,但这一理想在新中国成立后才得到实现。70年筚路蓝缕,中国共产党和人民政府将一个人口多、底子薄、发展极不均衡的教育弱国改造成了一个教育大国,实现了教育公平的历史性跨越,不仅极大地提高了中国人民的受教育权利,也为全球可持续发展和减少教育不平等提供了“样板”。本辑论文主要来自“共和国教育公平之路”课题组,本篇文章以教育公平的中国模式为统领和主要线索,阐述了在中国共产党教育公平观的指导下,教育公平作为国家基本教育政策的发展历程和主要内容,以及信息化对教育公平提升的重要作用。在宏观政策之外,也探讨了教育公平追求在学校内部的微观体现。值此新中国成立70周年之际,编辑该组论文,回顾教育公平发展的壮阔历程,向共和国致敬。

  经济合作与发展组织教育与技能司司长,被称为国际学生评估项目(PISA)之父的安德列亚斯?施莱歇尔(Andreas Schleicher)在其新著《世界水准:如何建构21世纪的优秀系统》一书中写道:“PISA2012数据结果显示,中国上海10%处境最不利的15岁孩子的数学成绩比美国和其他很多国家10%处境最具优势的孩子还要好。”这强有力地说明了中国教育公平在全世界的突出成就。

  自古以来中国就有“有教无类”的美好梦想,但只有在新中国成立以后这一梦想才有了真正实现的可能。新中国成立70年来,从成立之初提出“教育向工农开门”,到21世纪提出“把促进公平作为国家基本教育政策”,党和政府始终把促进教育公平作为执政理念、行动目标和政策措施,在一个一穷二白、人口众多的国家,全面实现了九年制免费义务教育,完成率达到95%,学前教育毛入园率达到81.7%,高中教育入学率达到88.8%,高等教育即将步入普及化阶段,人均受教育年限从1949年的1.6年提高到2018年的10.8年,新增劳动力受教育年限提高到13.5年,走完了发达国家200年走完的历程,谱写了促进教育公平的历史华章,创造了促进教育公平的中国模式,为世界教育公平进程提供了宝贵经验和重要动力。

  一、以为民理念引领教育公平

  为人民服务是中国共产党的根本宗旨,执政为民是中国共产党的基本执政理念。使全体人民受益,让所有人分享改革开放的成果,是国家各项工作的总的指导思想。这一思想在促进教育公平的进程中,得到了最鲜明的体现。

  1、学校向工农开放,教育为工农大众服务

  1949年10月1日新中国成立,当年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》),规定“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育”。同年12月召开的第一次全国教育工作会议,确定新中国的教育是“民族的、科学的、大众的教育,其方法是理论与实际一致,其目的是为人民服务,首先为工农兵服务,为当前的革命战争与建设服务”。发展为人民服务的思想、办面向工农大众的教育,成为新中国成立初期我国教育发展的思想原则和工作任务。

  为了贯彻党的教育方针,普遍推行以工农为主的人民教育,落实《共同纲领》,新中国成立初期的中国教育主要从五个方面采取了改革措施:举办工农速成中学,加强工农干部的知识教育;推行工人和农民的业余补习教育;所有设施都向工农劳动人民开门;改革旧学制,颁布新学制,实行普及儿童初等教育;推行全国规模的识字教育,逐步扫除文盲。从1954年到1965年,我国扫除文盲9571.3万人,中国的文盲率从解放初期的80%下降到了52%。

  2、立足国情、不断推进教育从机会公平向结果公平提升

  首先是效率与公平并重。改革开放初期,我国教育事业发展严重滞后,各类知识人才尤其是专门人才奇缺。一方面,普及教育相当落后,当时世界上已有156个国家和地区实行义务(绝大部分是小学)教育,经济发达的国家不仅已经普及了小学教育,而且在普及中等教育。但我国的文盲仍有1.4亿人之多,农村还在大量地产生新文盲。小学入学率形式上在90%以上,但基本上实际念完五年的不过60%,真正达到小学毕业程度的只有30%。另一方面,高等教育发展严重落后。自20世纪60年代起,许多国家开始大力发展高等教育,以每万人口中在校大学生为例,1975年美国达到了523.6人、苏联为190.8人,我国1978年仅有9人,比越南(17人)还少,在世界137个国家和地区中,占129位。这种教育状况极度不适应国家四个现代化建设的要求。

  面对教育、科技与世界各国的巨大差距以及社会主义建设始终徘徊不前的局面,邓小平主动请缨,亲抓科技和教育,并以恢复中断10年的高等学校招生考试制度为突破口,实行全面的拨乱反正,中国教育事业也由此开始了历史性的大变革。为了尽快恢复和发展教育事业,培养大批社会各条战线所需要的人才,邓小平在1977年明确提出了“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学”。同年8月,党的十一大指明“要采取强有力的措施,扩大和加快各级各类事业发展的规模和速度,提高教育质量”。

  1980年教育部颁发了《关于分期分批办好重点中学的决定》,继续推进重点学校建设。为了建设重点学校,各个地方想方设法去充实师资力量并建设合格的教师队伍,优先装备重点学校的教学仪器设备,突出重点学校的教学改革,积极整顿校风校纪。各省市领导大力加强对重点学校的领导,国家和省市的财政资金也优先保障重点学校的发展,改变这些学校的发展面貌,以迅速提高各级教育的质量,培养更高质量的专业人才。

  1990年,联合国教科文组织、联合国儿童基金会等国际组织在世界全民教育大会中发表《世界全民教育宣言》,共同承诺1990—2000年的10年间,各成员要将15岁以上人口中的成人文盲率降低一半。当时我国文盲率高达22.23%,与印度、巴西等9个发展中人口大国一起被列为重点扫盲国家。作为联合国教科文组织成员国,我国政府率先承诺“到2000年全国基本普及九年义务教育,基本扫除青壮年文盲”,普及全民教育。联合国教科文组织2006年发布的《全民教育全球监测报告》显示,2002年我国全民教育发展指数为0.954,在121个被监测国家中排名第38位,比2001年第54位上升16位。我国在世界 9 个人口大国中率先兑现全民教育的庄重承诺,解决了世界上人口最多国家的义务教育问题,是发展中国家推进全民教育的成功范例。

  其次是更加注重教育公平。“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,党的十六大的这一表述表明党和国家在处理公平与效率的问题上有了重要新发展。改革开放后的一段时间里迅速扩大并提高了各级教育的规模与质量,但也出现了区域间、城乡间、学校间教育差距拉大的情况,再加上社会经济文化条件历史发展的不均衡,教育领域中的公平问题凸显并逐渐成为公众关注的焦点之一。

  2004年胡锦涛总书记在党的十六届四中全会上深刻指出:“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。” 2006年,党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“在经济发展的基础上,更加注重社会公平”;2007年,党的十七大把教育列为以改善民生为重点的社会建设六大任务之首,强调“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,鲜明地指出“处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。

  2013年9月,习近平总书记在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动视频讲话中表示,中国将“努力让13亿人民享有更好更公平的教育”。这是继2012年党的十八大报告“努力办好人民满意的教育”重要论述后,国家对教育发展方向新的指引,更加注重公平成为21世纪以来教育事业改革发展最重要的特征。

  二、以优先发展促进教育公平

  教育公平是一个历史发展过程,公平与发展密切相关,公平问题既在发展过程中产生,又必须依靠发展来解决。加快教育发展、不断提高教育水平,是促进教育公平最强大的动力和最根本的保证。

  1、把教育摆在优先发展的地位

  1977年邓小平重新工作之后不久就自告奋勇地主动要求抓教育。他说:“我们要赶上世界先进水平,必须从科学和教育着手。”1992年10月,党的第十四次代表大会第一次明确提出要把教育摆在优先发展的战略地位,并将科教兴国作为国家的基本国策。2017年10月,习近平在党的第十九次代表大会报告中说:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置。”这充分体现了中国政府在这一政策上的连续性:一是经济社会发展规划优先安排教育发展,二是财政资金优先保障教育投入,三是公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。我国教育财政经费占国民生产总值从1978年的2.0%提高到2018年的4.3%。

  2、把义务教育作为重中之重

  1986年,新中国第一部基础教育方面的法律《中华人民共和国义务教育法》诞生,1992年党的十四大提出,把“两基”的实现作为地方各级人民政府教育工作的“重中之重”。“重中之重”从此长期坚持,成为国家的战略部署。《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010—2020年》继续强调“义务教育是教育工作的重中之重。”2018年8月国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》时再次强调“始终坚持把义务教育作为教育投入的重中之重,落实政府责任”。这无疑将进一步巩固义务教育成果,提高义务教育质量。

  3、以信息化促进教育公平

  改革开放40年来,从资源建设到深化应用,从硬件配置到数据革命,教育信息化水平不断提高。21世纪以来,国家将教育信息化的地位提到前所未有的高度,创建教育信息化“三通两平台”,即“宽带网络校校通”“优质资源班班通”“网络学习空间人人通”和“教育资源公共服务平台”“教育管理公平服务平台”。我国基础教育信息化水平从加强基础设施建设、资源共享进入网络学习空间的建设,极大地促进了优质教育资源的共享,促进教育公平迈上了新的台阶。

  三、以惠民政策保障教育公平

  机会公平是保证每个人受教育权利的前提,但由于先天的和后天的各种原因,部分人群处于发展不利地位,不能正常享受到平等的机会,为此,必须采取特殊政策,对这一人群予以必要的支持和帮助,以促使他们能够平等地享有大家都有的机会。

  1、倾斜政策

  教育资源向农村倾斜,缩小城乡教育差距。自20世纪90年代,我国就开始重视扶持农村和中西部地区的义务教育发展,先后实施“燎原计划”“贫困地区义务教育工程”等多个项目,推进义务教育的区域与城乡间均衡发展。进入21世纪后,结束了双轨制政策,推进城乡一体化。2015年实施乡村教师支持计划改善乡村教育师资状况。2011年起启动农村义务教育学生营养改善计划,2017年底全部实现国家贫困县营养改善计划全覆盖目标,使3700万名贫困地区学子受益。

  教育资源向中西部倾斜,缩小区域教育差距。2004年,国家正式启动西部地区“两基”攻坚计划,中央安排资金100亿元实施西部地区农村寄宿制学校建设工程。党的十八大以后,党中央强调,小康是全国人民的小康,要求“优化教育资源配置,逐步缩小区域、城乡、校际差距,特别是要加大对革命老区、民族地区、边远地区、贫困地区基础教育的投入力度,保障贫困地区办学经费,健全家庭困难学生资助体系”,进一步加快了推进中西部教育发展的步伐。2016年,国务院办公厅颁布《关于加快中西部教育发展的指导意见》,第一次对中西部教育改革发展进行顶层设计,大力促进中西部地区教育的公平发展。2018年,中央财政转移支付增加到3067亿元,其中80%用于中西部农村和贫困地区,1/4左右用于集中连片特困地区、民族地区。

  教育资源向薄弱学校倾斜,缩小校际教育差距。2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》首次提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标。为了推进学校均衡发展,国家逐步取消了“重点校、重点班”政策,实施义务教育公办学校标准化建设,加大薄弱学校的改造力度,缩小学校间办学条件的差距。2014年义务教育“全面改薄”工程正式启动,到2018年底,全国30.96万所义务教育学校(含教学点)办学条件达到“20条底线”要求,占义务教育学校总数的99.76%。截至2018年底,全国2717个县(市、区)已经通过义务教育均衡发展督导评估,占全国总县数的92.8%,上海、北京、天津、江苏、浙江等16个省市实现全省(市)县域义务教育基本均衡。

  2、资助政策

  贫困生资助政策。国家高度重视家庭经济困难学生的入学问题。早在新中国成立初期就建立了人民助学金制度,资助对象不断扩大,后来资助力度不断加大,实现了“应助尽助”。1999年召开的全国教育工作会议强调要增加“对贫困家庭的教育资助”,2002年党的十六大报告提出要“完善国家资助贫困学生的政策和制度”,2012年党的十八大要求“提高家庭经济困难学生资助水平”。为了不让一个家庭经济困难学生失学,国家通过颁布完善政策,建立起了以政府财政投入为主、学校和社会资金为重要补充的经费筹措机制,形成了政府主导、学校和社会广泛参与的“三位一体”资助格局,形成了世界上覆盖范围最为广泛的资助体系,在制度上保障了“不让一个学生因家庭经济困难而失学”。

  精准帮扶政策。自20世纪末以来,我国政府先后推行了“燎原计划”“春蕾计划”“国家贫困地区义务教育工程”等政策,重点支持贫困地区儿童就学、农村地区教育发展。党的十八大以来,党中央作出一系列重大战略部署,全面打响了脱贫攻坚战。基于教育扶贫对提高贫困地区人口素质、促进教育均等化发展等方面具有的重要意义,教育精准扶贫成为国家实施精准扶贫、加快精准脱贫的关键领域。国务院及教育部等职能部门先后颁布与实施了“学前教育三年行动计划”“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”、《乡村教师支持计划(2015—2020年)》、“农村义务教育学生营养改善计划”、《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》等,对准教育最薄弱领域和最贫困群体,有针对性地采取倾斜政策,精准帮扶、分类施策、全面保障,努力实现“幼有所育、学有所教”,带动我国贫困地区教育事业取得长足进步。

  3、对口支援政策

  “全面提高普及水平,基本实现区域内教育均衡发展,确保人人都享有更好更公平的教育”,这些政策目标要转化为切实行动,仅依靠贫穷落后地区自身的发展力量是难以在短时期内实现的。立足于中国基本国情和所面临的历史任务,我国政府发挥社会主义的制度优势,通过教育结对帮扶的形式,“形成教育发达地区与不发达地区、优质学校与薄弱学校之间相对稳定的共建机制,推动双方交流,共享教育经验与成果,提高落后地区教育质量和效益,逐步缩小区域间教育发展差距”。对口援疆、援藏是支援方最多、规模最大、涵盖面最广的对口支援工作,其中1994年第三次西藏工作会议正式作出对口支援西藏的重大决定,2016年《教育部关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见》发布,对教育援藏工作进一步部署。截至2017年6月,共有800名内地教师赴藏支教、400名西藏教师到内地培训。

  四、以规范管理维护教育公平

  坚持规范管理、依法治教是党和国家促进和实施教育公平的根本制度保障。新中国成立特别是改革开放以来,我国逐步建立健全了教育法制保障,并始终坚持将依法保障公民平等受教育权利作为制定与修改教育法律法规的重要原则。同时,提出要健全保障教育公平的规则程序,要求各级政府和教育行政部门在实施重大政策及改革措施前,制定实施程序、规则,推进在重大政策与改革举措制定过程中的程序化、科学化和民主化水平。各地区从地区实际出发,制定各项招生入学行为的具体规范,为依法管理、依规入学提供依据;各级各类学校都实施了校务公开、财务公开制度和招生考试“阳光工程”的社会公开制度,通过制度建设维护了教育公平。此外,我国建立了国家、区域等层级的教育质量国家标准及其评价体系,形成了评估督导制度,有力地推进了义务均衡发展、促进教育公平。

  1、依法治教,为教育公平奠定法律基础

  从1954年我国第一部《中华人民共和国宪法》到2002年的《中华人民共和国民办教育促进法》,逐步确立了教育公平的法律原则:中华人民共和国所有公民均有受教育的权利;公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会;凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年,不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等,依法享有平等接受义务教育的权利,并履行接受义务教育的义务。此外,《中华人民共和国职业教育法》(1996年)、《中华人民共和国高等教育法》(1998年),以及新修订法律、行政法规、政府规章等,均将保障公民受教育权利、促进教育权利公平作为教育事业发展的基本行为准则。

  2、建立督导问责制度,保障教育公平切实推进

  督导制度是我国教育体制的一个重要组成部分,从督学到督政,涵盖了教育各个层级和各个方面。1986年以后全国人大常委会分别就《义务教育法》《教育法》的执行情况在全国范围内组织了6次大规模教育法律执行情况的执法检查,其中重点对各级政府实施义务教育所需经费落实情况进行了全面审查。这为我国各级政府履行教育责任、持续加大财政拨款力度和对教育事业的支持提供了良好的监督管理机制。2016年我国成立了国家教育督导委员会,建立了全面教育督导制度,义务教育均衡发展就是近期最重要的督导工作之一,开创了以督导保障教育公平的新局面。

  作者:袁振国,华东师范大学教育学部主任、教授,中国教育学会副会长

  来源:《中国教育学刊》

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